案例研究│国际新城新区建设实践（二）：美国新城

　　1 发展背景与进程

　　19世纪末，在英国田园城市理论影响下，美国也逐步尝试城郊花园居住区的建设。1930年代美国罗斯福新政时期，新的城镇建设担当了解决中低收入家庭住房问题的职责（又称“呼图格威尔计划”）。运作过程甚至带有计划经济的影子，被称为“共产主义的城镇”。美国新泽西州的雷德朋镇(Radburn Town)是这一时期新城建设的楷模。1932年赖特提出了广亩城市概念，他倡导将城市空间向乡村扩散，这也成为美国真正快速郊区化及新城发展的开端。

　　战后，美国郊区化发展几乎主导了城市建设的全过程。 主要原因在于：战后城市人口激增，住房紧张。1950年代《联邦公路法案》的颁布，联邦政府加大了公路建设力度，廉价的燃油和机动车的普及给郊区化发展提供了根本动力和基础。面对郊区优美的自然环境、便利的商业设施，中心城区的产业不断外迁。总之，各种诱因加速人们向郊区快速迁徙。

　　郊区化发展是一种由于市场的作用力城市自发向外延伸的现象，在美国的制度框架内，各级政府很难从理性的角度大规模对资源实施有效配置，浪费现象严重。一方面，加速了对生态环境的破坏；另一方面，更导致了社会结构的碎化。比如老城区贫民和郊区中产阶级居住分异现象加剧，城市外围独立政治小单元不断增多，让合作变得困难等等。这给解决社会问题带来很多新的矛盾。到今天为止，郊区化的蔓延也并未彻底结束。郊区化在蔓延的同时，也伴随着老城区的严重衰败。要破解这两重困境，自1990年代以来，美国学界相继出现了“新城市主义”和“精明增长与管理”等城市发展理论方法。然而，自1970年代出现的“边缘新城”的建设模式，实际上给美国后续的城市理论提供了活灵活现的一边摸索、一边建设的实践。

图：从田园城市实践、郊区化蔓延到边缘城市建设

　　新城建设初期，联邦政府就运用了法律法规手段去干预和消除郊区化产生的负面影响。1968年，美国国会通过《新城开发法》，批准建立第一批63个郊区型新型城市；1970年《住房和城市发展法》加大了私人对新城投资贷款额度的保证，并鼓励各州成立新城开发公司，加速了新城建设。经过大约三十年的建设，到2000年代初期，全美45个老的都市地区（Metropolitan Area）认定了120个边缘新城，78个“准边缘新城”，以及5个正在规划中的边缘城市等。边缘新城已经遍及全美。完善的法律制度、有序政策模式，给市民带来舒适的人居环境、也提供了多元化的就业渠道，提升和改善了产业经济发展模式等，相比功能单一的郊区化蔓延，城市发展本身有了长足的进步。

　　2 发展特征

　　针对郊区化现象负面效应的不断显现，美国联邦政府开始出台法律法规予以干预，鼓励和促进新城建设促使其成为改善郊区化蔓延的主要手段。这也是美国“边缘新城”建设的由来。

　　1968年，美国国会通过《新城开发法》，批准建立第一批63个郊区型新型城市，这些新城平均人口规模在2万人至10万人左右，面积40-100平方公里之间。新城按照区位布局分为：独立型、半独立型和附属型三种。1970年《住房和城市发展法》加大了私人对新城投资贷款额度的保证（从1968年的2.5亿美元提高至5亿美元），并鼓励各州成立新城开发公司，加速了新城建设。

　　“边缘新城”实际上是城市郊区化扩散效应的一种必然结果，“边缘新城”是在原有城市周边重建一个分担和替代原有城市功能，以及人口和产业不断集聚的相对独立的空间，成为美国真正意义上的新城。

　　成为新城的指标主要如下：
　　① 具有500万平方米以上的可租用办公楼，具有60万平方米以上的可租用零售商业楼面。规模化的办公和商业设施，让边缘城市能够形成一个相对独立的经济实体，能够吸引更多的商业及相关服务业集聚，这为边缘新城日后的正常运行奠定基础；
　　② 就业岗位数量超过卧室数量；表明要成为边缘城市必须是就业中心，打破传统的“城市就业，郊区居住”模式；
　　③ 一个为人们所意识到的特定地域，表明这些郊区中心已为人们所熟悉和喜欢；
　　④ 与30年前的景观大不一样，是全新的社会经济环境的产物。这些城市绿化丰富、基础设施完善、具有与现代信息化社会相适应的高效工作环境，解决了传统城市面临的噪音、交通、住房、大气污染等方面的问题，也为城市居民提供了良好的生活空间。

　　新城的功能可简单的概括为(MOIRGPR)：超级商城（Mall）；办公设施（Office Complex）；工业园区（Industrial Park）；休闲娱乐设施（Recreational Facilities）；绿化用地（Green Cover）； 停车场（Parking Lot）；居住社区（Residential Community）。

　　到20世纪末期，在全美45个老的都市地区（Metropolitan Area）认定了120个边缘城市，78个“准边缘城市”，及5个正在规划中的边缘城市。全美几乎每个大中城市周围都有一至数个边缘新城。边缘新城遍及全美，具有一定的普遍意义。有序的新城建设，给市民带来舒适的人居环境、提供了多种就业机会，改善了工作环境等，相比功能单一的郊区化蔓延，城市发展本身有了长足的进步。（下一期附典型案例：美国东岸的马里兰州哥伦比亚新城、美国西岸的加利福尼亚州尔湾新城）。

　　3 新城市主义相关影响

　　面对郊区化的蔓延，学界开始出现了以矫正城市病为导向的探索，包括由安德雷斯·杜安伊(Andres Duane)、伊丽莎白·普拉特(Elizabeth Pratt)等提出的传统邻里区开发，以及彼得·卡尔索普(Peter Carl Thorpe)提倡的公共交通导向的邻里区开发等，这就是“新城市主义”理论方法的开端。新城市主义对美国新城建设起到了一定促进作用，改变了人们对传统意义上郊区化蔓延的重新认识和理解。

　　（1）新城市主义对新城的促进作用

　　新城市主义提出“公共交通主导的发展单元”模式，城市规模上应回归人的尺度，塑造具有城镇生活氛围、建设紧凑的社区，营造亲切的邻里关系，以取代郊区蔓延的发展。新城市主义主要借鉴了二战前美国小城镇和城镇规划的优秀传统。这种理论后来涉及到包括区域、城市、镇区、街道各种层面。

　　理论强调要重新配置无序蔓延的郊区，使其成为具有真正社区特征的多样化城区，重点包括要保护自然环境，保护我们已有的传统遗产；提倡重新构筑公共政策；城市主导者必须代表一个具有广泛基础的市民群体，由政府和私人部门的领袖、社区积极分子，以及各种专业人士组成。

　　城市应该由明确的完全开放的物质环境、公共空间和社区机构构成；城市设计应该为步行和公共交通服务；应该通过适应地方历史、气候、生态和建筑实践的建筑和景观设计来形成有机统一的整体；要广泛倡导通过有市民广泛参加的规划和设计来重新建立建筑艺术和社区形成的联系，重新夺回家、街区、街道、公园、社区、市区、市镇、城市、地区和环境而努力。

　　（2）新城市主义的局限性

　　直至目前，在美国并没有把新城市主义广泛视为适用于主导未来城市发展的模式：

　　① 新城市主义没有完全解决大都市开发中的一些基本问题。仅仅在局部或地区规模上，小范围的缓解了美国日益尖锐的经济与社会分歧。比如对于困于旧城的低收入家庭、有特殊需要的群体仍需要政府另有解决方案才能获得住房，反映了政府精英主义心态；

　　② 新城市主义往往从城市设计角度强调形态模式，而非规划的本质，许多新的项目都集中在城市外围，同时，这些项目也只是很肤浅的采用新城市主义的设计手法，动机主要是为了促销。而真正从城市的内聚力、城市内外一体化发展角度没有形成一个有效的机制；

　　③ 新城市主义的设计标准和执行操作还不能完全匹配北美的法规框架。目前，各地城市的总体规划方案，土地使用规划仍然不鼓励功能不同的土地使用混在一起；因此，针对复杂的旧城土地功能，改造很难开展；

　　④ 新城市主义视角下的美国旧城复兴往往是局部建筑的复兴。总之，对一个完整的新城建设而言，其贡献是有限的。

　　4 精明增长理论的影响

　　面对郊区化蔓延和中心城区的衰败，“精明增长”理论更是对城市发展问题的一种反思。虽然精明增长主要针对城市发展的盲目扩张和浪费现象，但在现实中，在很多新城建设方面，美国人很快注意到精明增长理念的深刻意义，重新认识到城市规划除了画图、土地开发、生态保护等等，更重要的是通过法律、财政、金融、税收等全方位的规划手段，对城市开发和建设进行管理，增强城市发展的科学性。因此，精明增长理念同样适合于新城建设，比如：“人文、优美、活力、独特、可持续发展”等等具体目标要求。

　　而且，近10年的美国新城在建设过程中，或多或少都借鉴了精明增长的思想。它们相对集中，空间紧凑，混合用地功能。比如：利用废弃、污染的工业用地以节约基础设施和公共服务成本；鼓励乘坐公共交通工具和步行，保护开放空间和创造舒适的环境。通过鼓励、限制和保护措施，实现了经济、环境和社会的协调，这种方法对控制城市蔓延起到了积极作用。

　　精明增长一直强调城市管理的作用，加强了城市的效益增长，有效增长应该是服从市场经济规律、自然生态条件以及人们生活习惯的增长，城市的发展不但能繁荣经济，还能保护环境和提高人们的生活质量。更重要的是，增长管理为城市设置权限。地方政府在土地规划时划定限制开发区（sending area）和鼓励开发区（receiving areas）两种类型。鼓励开发区划定在基础设施完善、发展潜力大的中心城镇或城市近郊局部区域，而不是大面积无需蔓延。政府则加大对鼓励开发区的投资力度进行基础设施建设，并允许适当加大区域的开发密度，激励开发商在鼓励发展区进行开发。美国加利福尼亚州的尔湾新城就是这一政策下的经典范例。

　　精明增长在美国包括新城之外的城市发展过程中，不同层面和不同领域也得到了积极贯彻，产生了不错效果。主要归结于国家、州和地方三个能级政府的大力扶持，相互配合及其导向功能。联邦政府从预算及财政资助方面、州政府从政策制订以及超区域协作方面、城市政府从具体实施方面也都扮演了良好角色。在实施手段上，也能合理选择法律、经济、行政等政策工具，恰当地推进了精明增长的实践进程。

　　精明增长的具体操作方式还需进一步明确和细化，测量和评估标准尚待统一，针对不同地区和城市人口、地理等特征应有区别使用精明增长的管理工具；参与主体以政府组织为主，没有充分调动企业、社团及公民的积极参与；在推进精明增长的流程中，对于中前期的规划制定及实施比较关注，但对于后期的效果评估和反馈则缺乏重视。而新城建设更多应该去考虑与老城区的协同发展，而不是仅仅的独善其身。

　　5 案例介绍

　　（1）马里兰州哥伦比亚新城

　　•　基本情况：美国马里兰州哥伦比亚新城坐落在首都华盛顿和巴尔的摩之间的哈佛县境内。距离华盛顿48公里，距离巴尔的摩24公里。新城总面积为71.6平方公里，规划人口11万人。哥伦比亚最初的设想是建立一种小型巴士系统联系乡村和市区。但这种系统从未投入建设，最后霍华德郡建成公共交通系统，八条霍华德运输巴士路线现服务于哥伦比亚以及周边郊区。

　　•　规划建设模式：新城完全由市场经济私有资本投资开发。各种合作最终按照霍华德研究及发展公司的标准达成，开发哥伦比亚的风险基金也就此确立。 为了确定这个城市的社会发展目标，公司召集了各个领域包括：教育、卫生保健、娱乐、经济、社会、心理以及通讯方面全国闻名的专家。他们讨论如何使城市能够最佳经营。新城主要空间模式采用了邻里单位设计，形成居住群——邻里——村庄——城镇四级居住单位。各邻里单位居住800-1200户，3-4个邻里组成一个村子，人口1万至1.5万人，城镇由8-9个村子组成。新城中心位于中部，住宅布局在村中心四周。

　　•　社会反响：新城除了提供更多的住房选择，还能够提供新的就业机会和娱乐、购物、健身场所等众多服务设施。住房发展伴随了商业和工业的发展，哥伦比亚不但能够自给自足，而且所得税收对于整个郡县都有好处。另外，哥伦比亚新城的居民开车到巴尔的摩和华盛顿特区都可当日往返。购买了霍华德郡房产的家庭因此能够享受到这里的高级公立学校系统，高品质的生活，以及便捷的交通。

　　由于美国的特殊国情，新城建设也附带出更多新的问题：① 私家车出行比例不断升高。尽管哥伦比亚新城力图通过公共交通系统的规划来减少私家车使用，但是在新城建设中，私家车使用量仍然保持高速增长。但在后期的运营中表明，哥伦比亚城存在着公交体系承载能力略显不足的缺陷，这种现象不是哥伦比亚新城特有的，美国所有的郊区开发项目中由于人口密度较低，因而没有足够的人口来支持各种公交体系； ② 居住阶层单一，社会分化严重。由于中产阶级的聚集和良好的居住环境导致价格上升，使得提供可支付经济住房的目标很难实现。哥伦比亚新城虽然推行多种族混和居住，但是他们的住户多为中产阶级。低收入人口的居住在新城的比例大约只有3%-6%，对城市社会结构的均等化发展没有起到有效抑制作用。

　　（2）加利福尼亚州尔湾新城

　　•　基本情况：尔湾位于美国加利福尼亚州西南，占地88平方公里，现有人口21万，属于橘郡管辖范围。尔湾南面濒临太平洋，阳光充沛，气候温和，拥有著名的Long Beach海滨，近几年逐渐成为加州的高尚住宅区之一。在过去30年里，尔湾市一直保持着美国社会安定、规划完善、商业活动繁荣的口碑，吸引了大量的居民和商业机构。

　　•　开发模式及规划建设历程：尔湾新城的开发投资源自私人公司，它经历了四个发展阶段。

　　① 第一阶段：尔湾农场时期（1860-1959）。詹姆斯·尔湾从西班牙和墨西哥人手里得到了建设尔湾农场的土地。上个世纪50年代，洛杉矶开始向南部发展，为尔湾的发展提供了契机；

　　② 第二阶段：“大学社区”时期（1960-1970）。尔湾规划者威廉·佩德拉认为仅有功能单一的大学综合区是不够的，有必要在环绕大学的社区建立一个容纳5万人口的城市，这个新城市必须拥有工业、商业、休闲及绿地等功能。1971年经过社区居民投票，正式成立尔湾市；

　　③ 第三阶段：50万人社区阶段（1970-1977）。尔湾公司邀请美国费城著名的华莱士、麦克哈戈、罗伯特和托蒂等四家规划设计事务所进行了城市设计研究。这次规划的特点是运用园林开发理念为各地块和地区赋予了不同的尺度特征及露天场地的保护；

　　 ④ 第四阶段：城市边缘区阶段（1977至今）。尔湾的开发接受环保主义理念，保存了超过农场一半以上的开放空间，大约178.2平方公里的农场土地被规划为自然栖息保护地，24.3平方公里的土地用于公园和开放空间。尔湾的发展主要围绕在这些自然栖息保护地、公园及开放空间进行布局。

　　•　社会反响：经过30年的发展，尔湾从一个刚刚起步的小城，发展成为公众向往的“共同目的地”，被誉为“加州的科技海岸”，吸引了众多高科技公司的加入。安全的生活环境、艺术级的运输系统、良性竞争的商业氛围、正规完善的教育机构与和睦相处的生活方式。尔湾新城基本上受到了美国全社会的推崇，它具有安全的居住环境，良好的自然环境，优秀的教育、医疗等公共服务设施，以及在优越政策支持下，有竞争力的工资水平和足够多的就业机会。尔湾是美国现代新城的典范，影响力很大。

　　2003年，在美国西海岸地区人口10万人以上的城市中，尔湾被金钱杂志（Money Magazine）评为值得居住的“热门城市”第五名。据美国联邦调查局2005年6月6日公布的全美最安全10大城市名录，尔湾市赫然列在榜首。

文字参考来源：
Anthony Alexander. Britain's New Towns: From Garden Cities to sustainable communities. London;
New York: Routledge, 2012.

供稿人：中国城市规划设计研究院学术信息中心 张高攀

注：本研究为与住建部城乡规划司规划管理处共同承担的“城市新城新区建设问题研究”的部分成果。